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环评防线上,能有这样的哨兵守望生物多样性吗?

自然观察
2021-11-30

今天来聊的话题是中国生态环境保护的一道重要防线——环境影响评价,也就是我们日常说的“环评”。关注中国生物多样性的保护工作者们一直希望能够充分发挥环评的作用,然而守卫这条防线是一项极具挑战的任务,因为环评不仅仅是把破坏挡住就好了——以推动经济、社会、文化发展等为目标的各种规划和建设项目,在实施的过程中和实施后都难免会对自然生态产生这样那样的影响;而环评需要分析、预测、评估这些潜在影响,提出预防或减轻不良影响的措施,并进行跟踪监测。环评一方面要发现、阻挡破坏性影响的发生,同时也不能一味严防死守,更需要引导建设项目控制、管理环境影响。

徜徉在三江源国家公园的雪豹。我们希望环评防线能够有效守护这些生灵的自然家园。

自2003年《中华人民共和国环境影响评价法》正式生效以来近20年的“服役期”中,环评防线也几经调整升级:《环评法》两次修订,相关的法规、导则、标准等也在不断补充完善,而现在十四五规划正在对环评与排污制度进行又一轮改革。亚搏app下载链接自然观察项目的小伙伴们自2019年开始了环评相关的工作,希望为这条防线的优化升级贡献一份力量。

01?环评防线需要清晰的视野
环境防线既要挡住破坏风险,又要放行环评达标的项目,同时对那些需要调整改进的对象加以引导,因此全面、清晰的视野至关重要:特别是在生物多样性保护方面,如建设项目所在区域有哪些物种分布、物种种群丰度、活动情况等生物多样性本底信息,对项目的环境影响评估才可能是准确的,也才有可能进一步设计切实有效的规避/缓解措施——基于对这些信息的充分考量,才可能做出科学的决策。然而在实际操作中做到这些绝非易事。在现行的环评制度下,建设项目环评是由建设单位负责组织实施(或由建设单位委托专门的环评单位进行),对于评估出的环境影响,也直接由建设单位来设计预防、缓解措施并负责实施。
这就如同请通过防线关卡的旅客主动申报,并为自己的行为后果承担责任;但有效的环境影响调查对专业技术和资源投入都有较高的要求,尤其是生物多样性调查。而建设项目往往就如同急于通过关卡继续行程的旅客,受到工程工期等条件限制,环评周期短、投入有限的情况并不少见,并不能保证达到充分调查的要求。

保护工作者在进行物种调查。而许多环评调查由于周期短、经费有限,很难达到充分调查的要求。? 摄影/程婷婷

 

除此以外,一旦环评评估出了负面影响,建设单位也需要投入资源来设计和实施应对措施;这样一来,在监管不到位的情况下,难免会有投机取巧者刻意选择不作为,以达到“节约开支”的目的。因此环评材料错报、漏报的情况时有发生。

负有审批、监管职责的“防线守卫”,也经常面临信息不足而无从判定的局面

打开视野,走好环评第一步

我国的环境影响评价制度对于建设项目环评实行分类管理的方法。依据《中华人民共和国环境影响评价法》(2017年修订版)第十六条,建设项目环评按照可能造成的环境影响程度,分成报告书、报告表和登记表三类。具体来说,建设项目需依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》,考虑到项目的行业和规模,以及是否涉及环境敏感区域(国家公园、亚搏app下载链接区、世界文化和自然遗产地、生态保护红线等),给出分类结果。对于生态影响较高的行业以及涉及环境敏感区的项目,需编制环评报告书,实行更为严格的报告编制要求。

比如一个土砂石开采项目涉及了环境敏感区域,则需要编写详尽的环境影响报告书;

而小规模畜禽养殖(规模未达到5000头生猪的水平)只要不涉及环境敏感区域的,只需要简单地填写环境影响登记表即可。

准确分类之后,还需要依《环境影响评价技术导则 生态影响》规定,“依据影响区域的生态敏感性和评价项目的工程占地(含水域)范围”,划分评价工作等级,并按对应标准进行生态现状调查。“生态影响导则”对于涉及特殊或重要生态敏感区的建设项目,进行一级评价,要求实测生物多样性数据,给出生物物种名录和受保护野生动植物物种调查资料。

在雅鲁藏布大峡谷这样的环境敏感区域进行建设,就需要进行全面评价。摄影/依严

 

对于不同分类和评价工作等级的建设项目环评,环境影响评价的要求区别很大。如果将高风险项目错误分类为豁免或仅需填写登记表的项目,或将要求较高的环评报告书分类为报告表,将会造成评价工作等级被低估,生态现状调查要求被降低,遗漏环评的关键内容,使环评结论与实际影响不符。所以准确识别环境敏感区域,从而准确分类和划分工作等级,对于项目环境影响的准确评价至关重要。但目前环境敏感区域的位置信息“情报”获取起来有一定挑战:环境敏感区域的空间信息目前并没有权威、统一、公开的信息源,这就使建设单位自己做分类和评价工作等级划分分级时缺乏依据,往往只能根据自己掌握的情况主观判断,这就可能将具有生态影响的项目错误分类为辖免或仅需简单登记,而未按应遵循的需求编写环评材料;也可能低估评价工作等级,导致生态现状调查要求被降低,环评内容有所遗漏。?
另一方面,除了环境敏感区域的信息,审批部门还需要掌握建设项目的位置信息,才能够判断建设单位对项目的分类和评价工作等级划分是否合规,但很多时候这些信息是缺失的——亚搏app下载链接从绿网数据库获取了生态环境部门官网信息公示的共57.7万份有效环评报告表和报告书,其中仅有3.639万份正确填写了标准的项目位置信息,仅占有效报告数量的6.31%。

亚搏app下载链接收集自生态环境部门官网信息公示的共57.7万个建设项目环评的信息公开和建设项目位置数据披露情况。

 

当建设单位/环评单位未准确识别环境敏感区,将具有生态影响的项目错误分类为辖免或仅简单登记,会导致环评调查要求被降低,环评结果有所错漏。

在环评审批过程中,审批部门再不能发现分类分级不当,以及关键评价内容的缺失,就可能导致低估生物多样性影响的建设项目获批。

02?视野全开的数据哨兵
如果在防线上能有一支视野全开的哨兵部队,既掌握了需要关注的保护对象信息,又对潜在的威胁保持足够的警觉,由他们来协助甄别、疏导过往旅客,那么在防范错漏、充分发挥防线的作用方面显然是大有裨益的。在数据技术日新月异发展的今天,数据工具就可能扮演这样的角色。

我能当这个哨兵么?

 

试想如果有这样一个权威的数据平台,整合了全部的环境敏感区域空间信息:项目需要进行环评时,只要输入计划的项目地址经纬度,就可以由系统自动告知是否触及环境敏感区域,并据此对项目进行分类和评价工作等级划分;这样的方式显然会比人为主观评判要客观、准确,操作起来也更为高效

此外,这样的数据平台也可以成为可靠的信息源,帮助建设单位在更早期的规划选址阶段识别需要规避的敏感区域,预防生态风险。

亚搏app下载链接也在这个方向上做了一些尝试:自然观察项目的小伙伴和北京大学亚搏app下载链接与社会发展研究中心合作开发了一款数据工具——生物多样性影响评估工具Biodiversity Impact Assessment Tool,简称BiA工具。

网页版:https://bia.chinanaturewatch.org/

扫码进入BiA工具小程序

 

该工具整合了现阶段我们收集到的保护地数据、物种分布数据和一些环评数据,通过它,使用者就可以查询选定地点/范围内,或某一建设项目范围内,是否存在受保护物种和保护地。(更多地了解BiA工具,您可以点击这篇文章?《生物多样性影响评估工具BiA:助力识别和应对生态风险》)。?
相比哨兵,目前的BiA工具更类似“向导”,主要提供信息查询服务;但它也证明这个思路是可行的,如果未来在审批、监管工作中引入数据工具担任“哨兵”,那么BiA工具或许可以作为一个参考。?
03?数据库和信息网
若想哨兵肩负起责任,相应的装备还是需要匹配齐全,工欲善其事必先利其器嘛。首先要建立的就是一个方便调用的、信息全面、准确的生物多样性数据库。数据库应当囊括尽可能全面的环境敏感区域空间信息:像国家公园、各级亚搏app下载链接区、生态保护红线、风景名胜区、饮用水水源保护区等,都属于具有明确边界的法定保护地,而这些保护地由不同的主管部门划定,就需要将它们加以整合汇总;而物种分布数据,如野生动物重要栖息地、重点保护野生植物生长繁殖地、重要水生生物的自然产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道等,这类区域并没有明确的边界,除收集整合主管部门的数据,科研机构、公民科学调查等可靠来源数据也可考虑纳入。

BiA工具叠加了物种分布数据、保护地数据和建设项目数据 制图/真菌

 

要保证这样一个体量巨大的数据库维持更新、确保数据的及时有效,显然还需要一个与之匹配的信息管理网络——标准化的生物多样性数据调查、收集、整理渠道和相应的机制。比如许多评价工作分类、评价工作等级较高的建设项目,若能按要求收集物种多样性等调查数据,这些具有较高准确性和使用价值的数据同样可以在标准化后汇总入生物多样性数据库。

有了这些工具的支持,无论是“哨兵”的侦察守卫,还是“向导”提供咨询,自然都会游刃有余、事半功倍。

当然,升级优化环评防线的重点,并不在于开发数据工具来承担哨兵的职责;而在于从机制上尽量保证环评的每个步骤,从分类和评价工作等级划分、材料编制到审批和监管,都能有充分的数据作为依据,也确实能将这些数据应用于决策。

 

关于我们的工作

在中华环境保护基金会“环境保护民间组织法律能力建设基金”支持下,亚搏app下载链接执行了“将生物多样性保护纳入环境影响评价政策倡导项目”,全面梳理了现行环评中生物多样性的政策、法律制定情况,进行了实地调研与专家采访,整合为一份政策研究报告——《将生物多样性纳入环评政策研究报告》(本文即由该报告的部分内容改写而来)。我们还向生态环境部环评司等多部门提交了多项意见和建议,包括《关于“十四五”环境影响评价与排污许可改革实施方案(征求意见稿)的建议》、《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见(征求意见稿)》的意见和建议、《对生态环境“十四五规划”的联合建议函》,尤其对本文提及的问题和建议做了详细说明。
未来,我们将继续完善思路和建议,结合我们的数据积累和技术支撑,在更多方面的政策倡导中发挥数据运用的效能,为环评中的生物多样性保护贡献自己的一份力量。

感谢以下机构对本项目的贡献:

中华环境保护基金会

广州珠湾人和生态环境研究中心

广州绿网环境保护服务中心

北京市朝阳区自然之友环境研究所

 

再次致谢BiA工具的众多合作伙伴:

BiA工具联合发起伙伴

 

战略合作伙伴

 

公开数据库

 

支持单位

 

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撰文/邸皓

编辑/李彦臻